Osmanlı Döneminde Kentsel Zabıta Hizmetleri
Osmanlılarda kentsel zabıta hizmetleri; kadılar, kadı naibleri, ihtisab ağaları, kol oğlanları ve ihtisab neferleri tarafından yürütülüyordu. Bununla beraber padişah ve sadrazam da esnaf denetimi yapmaktaydı[67]. Kadılar esnafı denetler veya denetletir, narh ve kalite tespiti yaparak hile yapanları cezalandırırlardı. Yargı makamı olarak her türlü davalara baktıkları gibi, kadılar ayrıca belediye işlerine de bakarlardı. Muhtesib ile aralarındaki fark ise şuydu: Kadı bir davada ancak kanıt ile hükmettiği halde, muhtesib kanıtsız olarak yani delil ve şahide gerek olmaksızın hüküm verebilirdi[68].

İslam’ın ilk yıllarında örgütlenen ihtisab kurumu, Osmanlıda sistematik bir kimlik kazanarak gelişimini sürdürmüştür. Klasik İslam devletleri uygulamalarında kurumun başı olarak görev yapan muhtesib, kentsel günlük yaşamın her alanında varolan kurallara uyulmasını sağlayan çok geniş yetki ve görevlerle donatılmış bir görevli iken, Osmanlı yönetim sisteminde büyük ölçüde belediye zabıtası hizmetleriyle sınırlı bir işlev üstlenmiştir[69]. Ancak bu durum muhtesibin dinsel ve hukuksal yaşama ilişkin işlevlerinin yokluğu anlamına gelmemekte, yalnızca söz konusu işlevlerinde oransal bir azalmayı ifade etmektedir. Nitekim muhtesib belediye işlerinin yanı sıra, namaz kılmayanlar, oruç yiyenler, içki içenler, taşradan İstanbul’a izinsiz gelenler ile meşgul olur ve suçluları tazir yetkisini kullanırdı[70].

Osmanlı devlet örgütünde köklü değişiklikler Sultan II. Mahmut zamanında yapılmıştır. Başlangıçta devletin en sağlam dayanaklarından biri olan ve sonradan gittikçe bozulan[71] Yeniçeri Ocağı’nın 1826 yılında kaldırılmasından sonra kent yönetiminde etkin bir denetim ve gelirlerin toplanmasını sağlayacak yeni bir yönetsel sistemin kurulması ihtiyacı doğmuştur. Bu amaca yönelik olarak aynı yıl İhtisab Ağalığı Nizamnamesi ile başkentte “İhtisab Nezareti/Nazırlığı”[72], eyaletlerde de “İhtisab Müdürlükleri” kurulmuştur. Kentlerin kolluk ve belediyeye ilişkin diğer işlevleri ve vergi tahsili gibi görevleri de bu memurluklara verilmiştir[73].

Modern belediyelerin doğuşuna kadar geçen sürede, belediye hizmetleri bu şekilde verilmeye çalışılmış, belediye kolluk kuvveti olarak daha çok merkezi yönetimin merkezi kolluk kuvvetleri kullanılmıştır. Bu anlamda belediye hizmetleri daha çok denetleme, kontrol etme veya zapturapt altında tutma şeklinde anlaşılmış; modern kent yaşamının gerektirdiği, kent halkına hizmet götürme, Osmanlı kentini temiz, düzenli ve daha kolay yaşanabilen bir mekana dönüştürme kaygısı taşınmamıştır[74]. Bu dönemde gerek başkentte, gerekse taşrada güvenlik hizmetleri, birbirinden farklı örgütler eliyle yürütülmüştür. Örneğin bu hizmetler İstanbul’da İhtisab Nezareti’nce, eyaletlerde ise sipahilerce yerine getirilmiş, kuvvetlerin emir ve komutasında birlik ve bütünlük sağlanamamıştır[75].

Bu karışıklık uzun sürmemiştir. Özellikle 19. yüzyılın ilk çeyreğinden itibaren değişmeye yüz tutan dünya olaylarının Osmanlı ekonomik ve toplumsal yaşamında meydana getirdiği değişiklikler göz önüne alınarak, nezaretin bir kısım görevleri 1845’de kurulan Polis Müşiriyeti’ne, bir kısmı da 1846'da kurulan Zabtiye Nezareti’ne devredilmiştir. 1850’li yıllara gelindiğinde İhtisab Nezareti’nin ve müdürlüklerinin tek işlevi, narh ve esnaf kontrolü ile sınırlı kalmış ve nezaret kentsel yönetimin ortaya çıkan yeni ihtiyaçlarına cevap veremez durumda bırakılmıştır[76]. Nihayet 16 Ağustos 1855 tarihli bir tebliğ ile İstanbul’da “Şehremaneti” kurulduğundan, İhtisab Nezareti kurumu da tümüyle ortadan kalkmıştır.

Şehremaneti’nin kurulmasıyla belediye zabıtası görevini “kavas”lar yerine getirmeye başlamışlardır. Zamanla büyük ölçüde okuma ve yazması olmayan kavaslar yerine, Batılı anlamda yeni memuriyetler oluşturulmuş, kavas ismi de “komisyon çavuşu” olarak değiştirilmiştir. Belediye zabıta müfettişlerine “tebdil”, eski ve kıdemli olanlara “tebdil eskisi” ve daha sonraları da “komiser” denilmiştir[77]. 1868 yılında İstanbul Şehremaneti örgütünde yapılan yeni düzenleme çalışmaları ile belediye zabıta görevlileri olan komiserlere “başçavuş” ve “belediye çavuşu” unvanları verilmiştir.

O tarihlerde belediye zabıtasını ilgilendiren çok sayıda yasal düzenlemelerin yapılması, genel anlamda belediye yönetiminden de kaynaklanan sorunların varlığını işaret etmektedir. Gerçekten de İstanbul kenti, değişen ekonomik ve toplumsal yapısı, dış dünya ile artan ilişkiler ve bunun sonucunda ortaya çıkan daha çok hizmet talepleri karşısında altyapı yetersizliği sorunu ile karşı karşıya kalmıştır. Bu anlamda, insan gücü eksiğini tamamlamak bakımından da belediye kolluk görevi de Zabtiye Nezareti’ne bağlı kuvvetlerin desteği ile karşılanmaya çalışılmıştır.

Nihayet II. Meşrutiyet’ten sonra 1910 yılında Cemil Paşa yönetimindeki İstanbul Belediyesi’nde, Teşkilât-ı Belediye Kanunu’nun 6. maddesi ile belediye zabıtası örgütü, polis örgütüne bağlanarak birleştirilmiştir[78]. İzleyen yılda (1911) ise bir Belediye Zabıtası Talimatnamesi hazırlanmış, bu yasal düzenleme 1913’de değişikliğe uğramıştır. Söz konusu dönemde polis örgütü ve belediye örgütü arasında devam eden bilgi ve görüş aktarımının uzaması ve bu arada I. Dünya Savaşı’nın da başlaması ile belediye zabıtasının konumu bir belirsizliğe itilmiştir[79].

O dönemde taşrada da belediye kolluğu görevinin aynı sistem içinde yerine getirildiği görülmektedir. Taşra kentlerinde, o yerin alay zabiti belediye meclisinin emrine yeteri kadar zabtiye verir ve bunlar belediye denetimi hizmetlerini yerine getirirlerdi. Bu tür bir denetim sistemi, sorumlu merciin belirsizliği gibi sakıncaları yanında, “hükümet” ve “çarşı” zabtiyeleri arasında yaralamaya ve hatta öldürmeye varan kimi çatışmaların[80] doğmasına da neden olmuştur.

Tanzimat’tan sonra belediyelerin bir türlü sağlıklı biçimde örgütlenemeyişi, kentsel hizmetlerin aksaması, kent yönetiminin denetim görevini gereğince yerine getiremeyişi çeşitli eleştirilere konu olmuş ve “İhtisab Ağalığı” devrinin gerekliliği üzerinde durulmuştur. Bu eleştirilerden biri de Mecelle yazarı Osman Nuri Ergin’e aittir. Ergin kadılık örgütünün kaldırılmasının bir karışıklığa neden olduğunu savunmakta ve “bizde garp tarzında belediyeye geçilirken kadıların infaz ve icra kudreti alınmamış olsa idi, şimdi memleketimin belediyeleri de süratli icra ve yargı hakkına sahip olur ve medeni bir seviyeye ulaşırdı”[81] demektedir.


Osmanlı’da Emniyet Teşkilatı

Devletin iç güvenliğini temin eden teşkilât. Osmanlı Devletinin kuruluşundan bu yana devlet teşkilâtı ve sosyal müesseseler içerisinde zâbıta kuruluşu da devletin gelişmesine paralel bir yön tâkib etmiş ve diğer ülkelerde rastlanmayan bir olgunluğa erişmiştir. Devletin çözülüş döneminde bu teşkilât da iç ve dış tesirlerle yeni şekillere girmek ve değişikliklere uğramak sûretiyle yeniden düzenlenme devrelerini geçirmiştir. Askerî ve mülkî teşkilâtın yanında zâbıta kuruluşları da zamanın îcaplarına uydurulmuştur.

Subaşı: Türk zâbıta târihinde önemli bir rol oynayan ve târih boyunca çeşitli şekil ve sıfatlarda görünmekle berâber dâimâ zâbıta işlerinin başında bulunduğu anlaşılan Subaşı, ilk zâbıta âmiri olarak kabul edilmektedir.
Osmanlılar devrinin ilk dönemlerinde Subaşılar, güvenlik işlerine bakmakla beraber, belediye zâbıtası hizmetlerini de yürütmüşlerdir.

Osmanlı Devletinin kuruluşunda her kasabada birer Kâdı ve Subaşı bulunurdu. Kâdı mülkî işlere bakardı. Kasabanın huzûr ve güvenini, Kâdının verdiği hükümlerin yerine getirilmesini, aynı zamanda bir askerî âmir olan Subaşılar sağlardı.
Sancakların başındaki Sancak Beyleri ile eyâletlerdeki Beylerbeyleri, emirleri altındaki askerlerle bölgelerinin güvenliğini sağlıyorlardı.

Yeniçeri döneminde zâbıta:Yeniçerilerin kuruluşundan sonra âsayîş bunlar tarafından sağlandı ve Yeniçeri Ağaları kumandanlık yaptı. Yeniçeri ağaları hükümet merkezinin güvenliğinden mesûl kimselerdi.

İstanbul’un fethinden sonra bu şehir 5 büyük zâbıta bölgesine ayrıldı. Bu bölgeler:
1)Yeniçeri Ağasına ayrılan bölge,
2) Cebecibaşına ayrılan bölge,
3) Kaptanpaşaya ayrılan bölge,
4) Topçubaşına ayrılan bölge,
5) Bostancıbaşına ayrılan bölge, olarak bilinmektedir.

Bu zâbıta bölgeleri dışında, yalnız kendi kesimlerinin güvenliğini sağlayan ve Usta denilen memurlar da vardı.
Birçok semtlerde o bölgenin en büyük zâbıta âmirinin emrinde kolluklar yâni bugünkü tâbirle karakollar bulunurdu. Buralarda zâbıta hizmetlerini yürüten ve Kollukçu denilen kişiler vazife yapardı.

Kale kapısına muhâfızlık eden kollukçulara da Yasakçı denilirdi.

Zâbıta Makamları

Sadrâzam: Devletin iç ve dış güvenliğini sağlayan en yüksek makam. Sadrâzamlık olduğu için, en büyük zâbıta âmirliği yetkisi de sadrâzama âitti. Kendisi seferde olduğu zamanlar bu yetkiyi Kethüdâ Bey kullanırdı.

Yeniçeri Ağası:İstanbul’un güvenlik işleri ile de alâkası olduğundan, devriye gezerken yolsuz ve kânuna aykırı davranışlarda bulunanları yakaladığı zaman bunları yanındaki falakacılara dövdürür veya hapsettirirdi.

Falakacı: Yeniçeri Ağasının emri altındaki Acemi Oğlanlar falakayı taşır ve bunlara da falakacı denirdi.
Cebecibaşı ve Cebeciler:İstanbul’un Ayasofya, Hocapaşa, Ahırkapı taraflarının korunması ve güvenliğinin sağlanması bunlara âitti.

Kaptanpaşa:İstanbul’un Kasımpaşa ile Galata semtinin güvenlik işlerinden Kaptanpaşa mesul idi. Galata semtinin asayişinden Galata Çavuşu, Kasımpaşa ile yakın sâhillerin âsâyişinden ise Tersane Çavuşu mesul kılınmıştı.

Bu çavuşların emri altında Kalyoncu denilen zâbıta görevlileri vardı.

Topçubaşı ve Topçular:Tophâne semti ile Beyoğlu taraflarının korunması, dirlik ve düzenliğinin sağlanması Topçubaşılarına verilmişti.

Bostancıbaşı ve Bostancılar: İstanbul’un Üsküdar, Eyüp, Kâğıthane, Boğaziçi’nin iki tarafı, Kadıköy, Adalar ve Ayastefanos (Yeşilköy) taraflarının zâbıta işleri Bostancıbaşılara verilmişti. Pâdişâhın saray ve köşklerini de bunlar korurlardı.

Kâdı: Sadrâzam ve Yeniçeri Ağasından sonra, mülkî, adlî ve beledî işlere ve bu arada zâbıta görevlerine de karışan büyük bir âmirdi. Suçluları bizzat sorguya çeker ve hükmünü de kendisi verirdi. Zâbıta âmirliği yetkilerini bilhassa ahlâk zâbıtası hizmetlerinde kullanırdı.

İstanbul şehri, İstanbul-Galata-Üsküdâr-Eyüp olmak üzere dört kâdılığa ayrılmıştı.

Böcekbaşı: Fâilleri ortaya çıkarılamayan suçları tâkib etme, suçluları yakalama ve diğer gizli zâbıta işleri ile vazifeli âmire Böcekbaşı denirdi. Zamanımızın sivil zâbıta görevlilerinin hizmetini görürlerdi. Emirlerinde kadın memurlar da bulunurdu.

Ustalıkla kıyâfet değiştiren bu memurlar kanûn ve nizâmlara aykırı davranışları tesbit ederler, yerinde ve zamanında müdâhale ile birçok yolsuzlukların önünü alırlardı. Bu teşkilât içinde haber alma hizmetini gören ve Çuhadar ünvânı verilen birtakım memûrlar da vardı. Ayrıca, İstanbul’da Sadrâzamın, illerde de vâlilerin emrinde Baştebdil Ağası denilen bir hebar alma şefi bulunurdu.

Yeniçeri Ocağının 1826 târihinde ortadan kaldırılmasından sonra, bunun yerine İstanbul’da Asâkir-i Muntazama-i Hâssa adıyla zâbıta hizmetlerini yürütmek üzere yeni bir teşkilât kuruldu.

Böylece Yeniçeriler ve Yeniçeri Ağasının yerine Asâkir-i Mansûre-i Muhammediyye ve Serasker’in zâbıta hizmetlerini yüklenme dönemi başlamaktadır.

Bu dönemde İstanbul zâbıta hizmetleri İhtisap Nezâreti tarafından yürütülmüştür. Eyâletlerde ise, bu hizmetler Sipahilere bırakılmıştı.

1834 târihinde, Anadolu ve Rumeli’nin bâzı eyâletlerinde Asâkir-i Redife adı ile bir askerî teşkilât kuruldu. Bu askerlerin yönetimi Serasker denilen bir kumandana bırakılmıştı.

Seraskere, eskiden, Yeniçeri Ağasına bırakılan yetkiler verildi. Bu sûretle kendisine hükümet merkezinde İstanbul yakasının en büyük emniyet âmiri sıfat ve yetkileri tanınmış oldu.

Yukarıda belirtildiği gibi; Yeniçeriliğin kaldırılmasından sonra da, eyâletlerde ve İstanbul’da zâbıta hizmetleri ayrı ayrı başlara bağlı olarak yürütülmekteydi.

Teşkilât ve yürütme alanındaki bu farklılığı ortadan kaldırmak maksadıyla ilk defâ, 1845 târihinde, İstanbul’da polis teşkilâtının kurulduğu görülmektedir.

Yayınlanan ilk Polis Nizâmnâmesi 10 Nisan 1845 târihini taşımakta ve polis adı verilen yeni zâbıta teşkilâtının vazifeleri bu nizâmnâmede gösterilmektedir.

Polis Nizâmnâmesinin yayımını ve polis adı verilen zâbıta teşkilâtının kuruluşunu izleyerek, zâbıta hizmetlerindeki karışık yönetimi önleme ve birleştirme amacı ile bir yıl sonra da 1846 yılında ilk defa Zaptiye Müşirliği kuruldu.

Zaptiye Müşirliği yalnız zâbıta işleriyle uğraşmak üzere kurulmuş yeni bir teşkilât özelliği taşımaktadır.

1879 târihinde kurulan Zaptiye Nezâreti 1909 yılına kadar bugünkü Emniyet Genel Müdürlüğü görev ve yetkilerini yapıyor ve kullanıyordu. Yurdun her tarafında kurulan polis teşkilâtları bu nezâret tarafından idâre ediliyordu.

Başkent; İstanbul, Üsküdar, Beyoğlu, Polis Müdürlükleri ve Beşiktaş Polis Memurluğu adları ile dört Polis Dâiresine ve her polis dâiresi de merkezlere ayrılmıştı.

1886 yılından sonra, İstanbul Polis Müdürlüğü dışındaki diğer müdürlüklerin Mutasarrıflık adını aldığı, Polis Müdürüne Matasarrıf denildiği görülmekte ve 1898 yılında da İstanbul’da Sivil Polis Teşkilâtı kurulmuş bulunmaktadır.
Bu dönemde ve başlangıçta 15 ilde Polis Teşkilâtı kurulmuş ve her il dâiresinin başına bir Serkomiser getirilmişti.
İkinci Meşrûtiyetin ilânından sonra 1909 yılının başında Zaptiye Nezâreti kaldırılmış, onun yerine polis işlerinin yürütülmesiyle vazifelendirilen, Emniyet-i Umûmiye Müdüriyeti, 22 Temmuz 1909 târihli İstanbul Vilâyeti ve Emniyet Umûmiye Vilâyeti ve Emniyet ûmûmiye Müdüriyeti Teşkilâtına dâir kânunla kurulmuştu.

Bu durumda bütün memleket polisini yönetimi altında bulunduran Emniyet-i Umûmiye Müdüriyeti, Zaptiye Nezâretinin yerini almış oldu.

Zâbıta hizmetinde geçirilen tecrübeler gözönünde bulundurularak yeni bir Polis Teşkilâtı ve Vazife Nizamnâmesi meydana getirildi. 21 Mayıs 1913 târihli bu nizamnâme ile polisin teşkilâtlanması, görev ve yetkileri ile personelin dereceleri, sınıfları, mesleğe giriş, yükselme ve diğer bütün özlük işleri en iyi şekilde günün şartlarına göre yeniden düzenlenmiştir.